Для теле- и радиовещания лицензирование является не только допустимой, но и общепринятой практикой. Никаких нареканий со стороны правозащитных организаций лицензирование не вызывает, несмотря на то, что является одним из наиболее жестких методов государственного регулирования. Как правило, необходимость лицензирования в данной сфере объясняется двумя базовыми обстоятельствами. В первую очередь, необходимость лицензирования телерадиовещательной деятельности связана с потребностями регулирования распределения радиочастотного спектра как ограниченного естественного ресурса. С другой стороны, массовость и влиятельность распространяемой информации также признается основанием необходимости лицензирования1 . Однако в данном исследовании мы затронем проблему регистрации печатных СМИ и попытаемся разобраться в причинах критики в адрес нашей страны со стороны правозащитников2 .
Рассмотрим, как осуществлялась и осуществляется регистрация СМИ в России. Институт регистрации СМИ появился в России с принятием 12 июня 1990 года Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации»3 . Статья 8 Закона СССР предусматривала, что редакция СМИ осуществляет свою деятельность после регистрации соответствующего СМИ. На первый взгляд кажется странным, почему в период перестройки и курса на демократизацию всех сфер общественной жизни вводилась такая «драконовская» мера XVII — XVIII вв., тем не менее в условиях СССР она оказалась довольно прогрессивной4 . Дело в том, что подобным юридическим приемом удалось сделать многие СМИ, прежде всего печатные, независимыми от государственных структур (своеобразная процедура «приватизации» СМИ). Газеты, прежде издаваемые государственными образованиями, теперь регистрировались на имя трудовых коллективов редакций, иных частных лиц (благо, Закон о печати предусматривал такую возможность). Таким образом, очевидно положительное значение, которое имел институт регистрации для формирования свободных СМИ в России.
Статья 8 ныне действующего Закона о СМИ5 предусматривает, что редакция СМИ осуществляет свою деятельность после государственной регистрации. Заявление о государственной регистрации подается учредителем (соучредителями) СМИ в Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия или его территориальные органы в зависимости от территории распространения СМИ. До 9 марта 2004 года регистрация СМИ осуществлялась Министерством РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовой коммуникации (МПТР). С принятием Указа Президента РФ №314 от 09.03.2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»6 было образовано Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, которому были переданы функции МПТР. В составе Министерства была образована Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия. В июне 2004 года Постановлением Правительства РФ №301 было утверждено Положение о данной Службе7 , которой, в соответствии с пунктом 5.14.1, были переданы полномочия по регистрации СМИ. А 18 августа 2004 года Министерство культуры издало приказ №41 «О форме и порядке выдачи свидетельства о регистрации СМИ». Позднее, 19 ноября 2004 года приказом №93 Минкультуры дополнило приказ от 18 августа пунктом 8, в соответствии с которым приказы МПТР РФ (№34 от 27 февраля 2002 и №38 от 6 марта 2002), которые устанавливали порядок регистрации СМИ при МПТР, были признаны утратившими силу8 . Однако Министерством юстиции было отказано в регистрации вновь принятых актов Министерства культуры (письмо от 15 декабря 2004 № 07/12491-ВЕ9 ), и приказ от 18 августа 2004 года так и не был опубликован. Жизнь его оказалась недолгой: 25 марта 2005 года с изданием приказа Министерства культуры №130 приказ №41 от 18 августа 2004 года был отменен.
Таким образом, в настоящее время продолжают действовать приказы МПТР РФ от 27.02.2002 №34 «Об утверждении формы свидетельства о регистрации СМИ»10 и от 6.03.2002 №38 «О порядке оформления и выдачи свидетельств о регистрации СМИ территориальными органами МПТР РФ»11 . Регистрация СМИ осуществляется по старым документам, которые не учитывают современной системы органов исполнительной власти.
Закон РФ «О СМИ» предусматривает запрет повторной регистрации, а также определяет случаи, когда необходима перерегистрация; среди них смена учредителя, изменение состава соучредителей, а равно названия, языка, формы периодического распространения массовой информации, территории распространения его продукции. Статья 10 Закона о СМИ устанавливает перечень сведений, которые должны содержаться в заявлении о государственной регистрации. Данный перечень носит закрытый характер, требование указания иных сведений не допускается12 .
Закрытым является и перечень оснований для отказа в регистрации. Отказ в регистрации СМИ возможен только по следующим основаниям: если заявление подано от имени гражданина, объединения граждан, предприятия, учреждения, организации, не обладающих правом на учреждение СМИ в соответствии с Законом о СМИ; если указанные в заявлении сведения не соответствуют действительности; если название, примерная тематика и (или) специализация СМИ представляют злоупотребление свободой массовой информации в смысле части первой статьи 4 Закона о СМИ; если регистрирующим органом ранее зарегистрировано СМИ с теми же названием и формой распространения массовой информации (статья 13 Закона о СМИ).
В соответствии со ст. 12 Закона о СМИ, от государственной регистрации освобождаются СМИ, учреждаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов; периодические печатные издания тиражом менее одной тысячи экземпляров; радио- и телепрограммы, распространяемые по кабельным сетям, ограниченные помещением и территорией одного государственного учреждения, учебного заведения или промышленного предприятия либо имеющим не более десяти абонентов; аудио- и видеопрограммы, распространяемые в записи тиражом не более десяти экземпляров.
При регистрации уплачивается государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (ст. 14 Закона о СМИ).
Несмотря на положительную роль, которую в свое время сыграл институт регистрации СМИ, о чем говорилось выше, данный институт подвергается постоянной критике со стороны международных организаций как неправомерно ограничивающий реализацию права на свободу массовой информации. Среди международных организаций, от которых слышна критика в адрес системы регистрации СМИ, можно назвать Международную организация по содействию реализации права на свободу выражения «Статья 19» (далее — Article 19). Проблемой сохранения института регистрации в некоторых странах озаботился также Комитет по правам человека при ООН13 . Не осталась эта проблема и без внимания Европейского Суда по правам человека.
Несколько слов о том, какие аргументы используют для критики нашей системы регистрации печатных СМИ.
С точки зрения Article 19, требования «лицензирования» печатных СМИ не могут считаться соответствующими мировым стандартам в области соблюдения прав человека, поскольку существенно затрудняют свободное движение информации и не отвечают требованиям, предъявляемым к законным ограничениям свободы СМИ международными правовыми актами. Однако, по мнению правозащитников, техническая регистрация не нарушает свободы массовой информации в том случае, если она отвечает следующим требованиям:
— отказ в регистрации невозможен по дискреционному усмотрению регистрирующего органа, в случае если предоставлена вся требуемая информация;
— к печатным СМИ не предъявляются при регистрации условия, связанные с их содержанием;
— система регистрации не является обременительной;
— регистрация осуществляется независимым от государства органом.
Article 19 утверждает о несоблюдении указанных условий при осуществлении регистрации в Российской Федерации. Во-первых, в России существуют требования к содержанию: название и примерная тематика и (или) специализация СМИ не должна представлять собой злоупотребление свободой массовой информации, в соответствии со ст. 4 Закона о СМИ (п. 3) абз. 1 ст. 13 Закона о СМИ).
В соответствии с Налоговым кодексом14 (п. 10 — 13 ч.1 ст. 333.33) установлен размер государственной пошлины за регистрацию СМИ, причем ст. 333.34 НК, устанавливая особенности уплаты госпошлины, предусматривает дифференцированные ставки в зависимости от тематики издания. Так, для изданий рекламного характера регистрационный сбор увеличивается в пять раз, для изданий эротического характера — в 10 раз, а для СМИ, специализирующихся на выпуске продукции для детей, подростков и инвалидов, а также СМИ образовательного и культурно-просветительского назначения размер государственной пошлины уменьшается в пять раз. Такой порядок взимания пошлины за регистрацию также вызывает нарекания Article 19: государственная пошлина должна служить целям покрытия административных издержек при регистрации, а не регулирующим механизмом. Следовательно, взимание дифференцированных пошлин при регистрации может быть расценено как предварительная цензура, а значит, является нарушением статьи 19 Всеобщей декларации прав человека15 . Для целей ограничения числа эротических и рекламных СМИ вполне подошел бы потиражный взнос, предусмотренный ст. 10 Закона о СМИ и предусматривающий дифференцированные суммы для подобных изданий.
Article 19 указывает также на неприемлемость осуществления регистрации органом, не являющимся независимым от государства. Данное положение противоречит международным стандартам, а в сочетании с сохраняющимся усмотрением регистрирующего органа при принятии решения создает предпосылки для возникновения предварительной цензуры.
Разберемся в представленных Article 19 аргументах. Трудно отрицать, что российская система регистрации СМИ несовершенна и в известной степени ограничивает свободу массовой информации. На определенном этапе развития российского общества институт регистрации был необходим, но в современных условиях он уже не может выполнять тех общественно полезных функций, которые были возложены на него союзным Законом о печати. Следовательно, данный институт нуждается в серьезном реформировании.
Article 19 настаивает на отмене регистрации СМИ в России, приводя в пример другие государства, такие как Австралия, Канада, Германия, Нидерланды, США, где регистрации СМИ не существует. Данный список можно дополнить и некоторыми странами бывшего СССР: не так давно регистрация была отменена в Грузии и Армении.
Однако так ли хороши для нас рекомендации Article 19, а главное — могут ли они быть реализованы в России? Стоит ли нам отказываться от регистрации? Чтобы ответить на вопрос, нужна ли в России регистрация печатных СМИ, надо сначала четко сформулировать цели такой регистрации.
В российском законодательстве не обозначены те общественные задачи, которые призван решить институт регистрации СМИ. В этом отношении интересными представляются положения Закона Французской Республики от 29 июля 1881 года «О свободе печати»16 . В соответствии с указанным актом, прежде чем выйти в свет печатное издание должно быть зарегистрировано (ст. 7). Декларация, содержащая сведения о названии издания, данных директора редакции (главного редактора) и указание на типографию, где издание будет печататься, направляется в органы прокуратуры. Как следует из норм Закона о свободе печати, указание директора редакции необходимо для обозначения ответственного лица в случае нарушения редакцией законодательства Республики. Регистрация осуществляется в уведомительном порядке, для издания газеты не требуется получения предварительного на то разрешения, дополнительные обязательства, кроме предоставления декларации с выше названными сведениями, к редакции предъявлены быть не могут. Когда же издание уже вышло в свет, Закон о свободе печати предусматривает обязательство высылать прокурору обязательный экземпляр, что необходимо в целях учета выходящих СМИ. Таким образом, обоснование предварительной регистрации СМИ целями учета выпускаемых СМИ и обозначения ответственного лица представляется довольно убедительным.
При анализе норм отечественного законодательства подобных аргументов обнаружить не удается. Не вытекают они и из предъявляемых к редакции требований предоставить те или иные сведения. Как уже упоминалось, при подаче заявления на регистрацию от учредителя требуется указать примерную тематику СМИ; одновременно, в качестве основания для отказа в регистрации СМИ предусмотрен случай, когда название, примерная тематика и (или) специализация СМИ представляют злоупотребление свободой массовой информации в смысле части первой статьи 4 Закона о СМИ (п. 3 абз. 1 ст.13 Закона о СМИ). Следовательно, регистрация СМИ в России носит ярко выраженный разрешительный характер (тем более, что практика отказов в государственной регистрации существует), и мнение некоторых исследователей о том, что регистрация СМИ является уведомительной, нельзя считать обоснованным17 .
В строгом смысле слова само декларирование в заявлении названия или примерной тематики СМИ злоупотреблением свободой массовой информации являться не может, если учесть, что под массовой информацией понимаются предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы. Подобная трактовка понятия злоупотребления свободой массовой информации не соотносится также со статьей 1 Закона о СМИ, которая раскрывает понятие свободы массовой информации, и со статьей 4, называющей случаи злоупотребления ею.
Положение, предусматривающее отказ в государственной регистрации СМИ на основании несоответствия его названия пусть и обозначенным в законе, но оценочным категориям, не соответствует практике Европейского Суда по правам человека. В 1994 году в Европейский Суд по правам человека обратился гражданин Польши Юзеф Гавенда. Поводом к обращению послужил отказ суда воеводства Бельско-Бяла зарегистрировать периодическое издание заявителя с названием «Социально-политический ежемесячник — Европейский Моральный Трибунал». Планировалось, что издание будет выходить в свет в городе Кеты. Основанием для отказа в регистрации послужило то, что, по мнению суда, в названии содержались сведения, не соответствующие действительности и вводящие читателей в заблуждение: последние могут подумать, что в городе Кеты создан некий европейский институт. Суд апелляционной инстанции жалобу Гавенды также оставил без удовлетворения; решение нижестоящий инстанции он счел соответствующим законодательству. Польский Закон «О печати» предусматривает отказ в регистрации в случае, если ходатайство о регистрации не содержит необходимых данных либо если предложенный заголовок может нанести ущерб праву на защиту заголовка уже существующего периодического издания. Приказ же министра юстиции о реестре периодических изданий, изданный в соответствии с Законом «О печати», предусматривал, что регистрация не производится, если это будет противоречить инструкциям, действующим на данный момент, и действительности. Позднее заявителю было также отказано в государственной регистрации периодического издания «Германия — тысячелетний враг Польши» на том основании, что издание СМИ с указанным названием разжигает межнациональную неприязнь и может нанести вред добрососедским отношениям Польши и Германии. В своем решении по делу «Гавенда против Польши»18 Суд признал несоответствующим статье 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод («Свобода выражения мнения»)19 отказ в государственной регистрации указанных изданий.
Теперь о природе органа, осуществляющего государственную регистрацию СМИ. Article 19 утверждает, что залогом соблюдения демократических требований при регистрации СМИ является их регистрация независимым от государства органом. Возникает вопрос о природе такого органа. Должна ли это быть неправительственная организация или профессиональное объединение журналистов и издателей? С точки зрения Article 19, регистрирующий орган должен представлять собой элемент системы саморегулирования СМИ. К сожалению, в России такой системы пока не создано, и на ее формирование уйдет еще много времени, а вопрос о регистрации СМИ требует решения сейчас.
В связи с данным вопросом представляется любопытным рассмотреть опыт других государств. Как уже упоминалось выше, во Франции регистрация осуществляется органами прокуратуры. С определенной долей условности можно говорить о независимости прокурора от государственного аппарата, ведь несмотря на то, что главной задачей прокуратуры является надзор за соблюдением законности органами власти, она сама остается государственным органом. Отнесение регистрации СМИ к компетенции прокуратуры в России не соответствовало бы ни нормам Закона о прокуратуре20 , ни общим принципам организации прокуратуры, не вписывалось бы в систему ее деятельности. Немаловажным аргументом не в пользу отнесения регистрации к ведению прокуратуры является загруженность органов прокуратуры задачами борьбы с преступностью и укрепления в стране законности и правопорядка.
Интересен опыт Польши. При действующем конституционном запрете «лицензирования печати» (ч.2 ст. 54 Конституции Польской Республики21 ) сохраняется институт регистрации печатных СМИ. Регистрацию уполномочены осуществлять суды. В Польше это оправдано тем, что при возникновении спорной ситуации в процессе регистрации СМИ дело будет разрешено независимым и беспристрастным судом22 . Несмотря на то, что судебная система России функционирует на основе принципа независимости, передачу полномочий по регистрации СМИ судам нельзя считать удачной. Польская модель государственной регистрации СМИ является для нас неприемлемой из-за особенностей устройства судебной системы: для наших судов не является характерным осуществление регистрационных полномочий, как это происходит в Польше (помимо регистрации СМИ, суды там осуществляют регистрацию объединений граждан, профсоюзов, политических движений и т.п.).
Таким образом, мы возвращаемся к тому, что исходя из специфики устройства государственной власти в России следует признать — на данный момент лучше всего оставить регистрацию СМИ в введении федеральных органов исполнительной власти.
Однако успокаиваться на этом тоже нельзя. Система регистрации, действующая в России, оставляет желать лучшего. В рассуждениях, приведенных выше, мы попытались ответить на вопрос о целях регистрации СМИ, однако удовлетворительного решения в отечественном законодательстве не нашли. Представляется довольно разумным заимствовать аргументацию по данному вопросу из норм французского права, приведенных выше.
Напомним: регистрация необходима в целях учета издающихся в государстве СМИ, а также для обозначения лица (лиц), ответственных за деятельность редакции. Никаких функций контроля регистрация не выполняет. В таком случае отпадает необходимость существования разрешительной системы. Регистрация СМИ должна носить исключительно уведомительный характер: регистрирующий орган не может отказать в регистрации, когда предоставлены все предусмотренные законом сведения.
Уведомительный порядок регистрации для печатных СМИ предусмотрен в законодательстве большинства стран Запада, а также некоторых постсоветских государств. Это, кстати, означает и то, что регистрацией СМИ занимаются органы юстиции, а не специально созданные для этих целей организации. Регистрация порой ограничивается требованиями, предъявляемыми ко всем коммерческим предприятиям и предусматривающими предоставлением ими информации о себе и своей деятельности. Например, в Литве и Латвии организации СМИ регистрируются в государственном Реестре предприятий. Однако законы устанавливают специальную форму заявления на регистрацию СМИ, а также ограничения на категории лиц, которые могут стать владельцами или учредителями издания, ограничения, необходимые для недопущения концентрации средств массовой информации.
Подводя итоги, можно сформулировать следующие рекомендации по реформированию системы регистрации СМИ в России:
— необходимо заменить разрешительный порядок регистрации на уведомительный;
— для аудиовизуальных СМИ регистрацию следует отменить вовсе, поскольку она дублируется процедурой лицензирования;
— должна создаваться система саморегулирования СМИ, которой и перейдут функции регистрации печатных изданий;
— взимание государственной пошлины при регистрации возможно только в целях покрытия административных издержек и не должно дифференцироваться в зависимости от содержания и тематики СМИ;
— при регистрации СМИ к редакции не должны предъявляться требования к содержанию, и уж тем более необходимо исключить возможность отказа в регистрации при несоответствии подобным требованиям;
— в нормах о государственной регистрации СМИ следует избегать оценочных категорий и критериев, поскольку они создают возможность для административного произвола и ставят под угрозу реализацию информационных прав и свобод граждан.
Примечания
1 См. Шевердяев С.Н. О необходимости реформирования регулирующих органов в сфере телерадиовещания в России // Перспективы лицензирования телерадиовещания в России: правовой аспект / М.: Институт проблем информационного права, 2004. (Журналистика и право; Вып. 37). С. 324.
2 См., например, Меморандум Международной организации Article 19 «Global Campaign for Free Expression» от 15.02.2003 по законодательству о СМИ Российской Федерации. Меморандум был составлен по законопроекту, однако в части регистрации изменений внесено не было, поэтому критику следует отнести и на счет действующей системы. http://www.article19.org/pdfs/analysis/russia.med.03.pdf.
3 Закон СССР от 12.06.1990 «О печати и других средствах массовой информации». Ведомости СНД и ВС СССР», 1990, №26, ст.492.
4 См.: А.Г. Рихтер. Правовые основы журналистики. М., Изд-во Моск. ун-та, 2002. С. 31.
5 Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1(ред. от 27.07.2006) «О средствах массовой информации».
6 СЗ РФ, №11, 15.03.2004, ст.945.
7 Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 №301 (ред. От 15.08.2005) «О федеральной службе по надзору над соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия»; СЗ РФ, 28.06.2004, №26, ст.2671.
8 Указанные документы опубликованы не были, использовались материалы справочно-правовой базы «Консультант Плюс».
9 «Вестник Министерства Юстиции РФ», №2, 2005 г.
10 «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 13, 01.04.2002.
11 «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 14, 08.04.2002.
12 Тем не менее, форма заявления, размещенная на сайте Росохранкультуры (http://www.rosohrancult.ru/datadocs/doc_112.doc), предусматривает графу для указания фактов вынесения предупреждений редакции (при перерегистрации СМИ). Представляется, что это противоречит Закону о СМИ.
13 Общий комментарий 10(1) в Отчете комитета по правам человека (1983) 38 GAOR, вспомогательный номер №40 Документ ООН A/38/40.
14 Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ (ред. от 03.06.2006) (с изм. и доп., вступающими в силу с 08.07.2006) «Собрание законодательства РФ», 07.08.2000, № 32, ст. 3340.
15 Всеобщая декларация прав человека (принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН); Российская газета, 1995 г., 5 апреля.
16 http://www.legifrance.com/WAspad/RechercheTC?tc_nature=LOI&tc_jj=29&tc_mm=07 &tc_aa=1881&tc_titre=LOI+SUR+LIBERTE+PRESSE.
17 См., напр.: М.А.Федотов. Право массовой информации в Российской Федерации. М., «Международные отношения», 2002. С.195
18 Case of Gaweda vs. Poland (Application no. 26229/95), 14.03.2002.
19 Европейская Конвенция от 4 ноября 1950 года «О защите прав человека и основных свобод». СЗ РФ, 2001, №2, Ст.163.
20 Федеральный Закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 04.11.2005) «О Прокуратуре Российской Федерации». СЗ РФ, 20.11.1995, № 47, ст. 4472.
21 Конституция Польской Республики от 2.04.1997. http://constitution.garant.ru/DOC_3864857.htm#sub_para_№_1220.
22 Пункт 20 Решения Европейского Суда по правам человека по делу «Gaweda vs.
Poland» (Application no. 26229/95), 14.03.2002.
Надежда
ДЕЕВА
журнал "Законодательство и практика масс-медиа", выпуск 10,
октябрь 2006
