Что случилось?
С момента принятия действовавшего до последнего времени Федерального закона "О рекламе" прошло более десяти лет. За этот срок выявились как его пробелы и недостатки, так и необходимость закрытия обходных путей недопустимой рекламы. Рекламы стало больше, она стала искусной, но, при этом, и более назойливой, раздражающей аудиторию. Появились новые формы и способы распространения рекламы. Накопились противоречия с принятым позднее законодательством, затрагивающим вопросы рекламы тех или иных товаров и услуг. Не раз буксовала правоприменительная практика, представления антимонопольного органа, призванного контролировать исполнение законодательства о рекламе, все чаще вступали в противоречие с позицией арбитражных судов. Многочисленные попытки латать закон оказывались тщетными, а глобальный характер рекламных отношений требовал учитывать международный опыт её правового регулирования.
Ещё 10 декабря 2004 года депутаты Государственной Думы Ю.Н.Волков, В.Р.Мединский, В.Я.Комиссаров, В.Г.Драганов, Ю.Г.Медведев и А.А.Кармеев внесли на рассмотрение Думы законопроект "О рекламе". В процессе обсуждения он подвергся значительным изменениям и был принят парламентом лишь 22 февраля 2006 года. В настоящее время он ожидает подписи Президента РФ.
Целями закона являются развитие рынков товаров, работ и услуг на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции и реализация права потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы. В Пояснительной записке к законопроекту было обещано, что принятие нового закона "О рекламе" "позволит существенно повысить эффективность правового регулирования рекламной деятельности, поскольку [он] учитывает специфику и особенности современного состояния рекламного рынка, обеспечивает эффективный баланс интересов потребителей рекламы, субъектов рекламной деятельности и государства и содержит действенные механизмы противодействия ненадлежащей рекламе". Настоящий комментарий Института проблем информационного права ставит целью исследовать, что же на самом деле изменится в рекламе, распространяемой в средствах массовой информации.
Социальная реклама и спонсорство
Несмотря на широковещательные заявления об обратном, закон не сделал и полшага вперёд для стимулирования распространения социальной рекламы. Вместо короткого понятия такой рекламы, которая представляет общественные и государственные интересы и направлена на достижение благотворительных целей, появилось длинное определение, по сути, ни на йоту не отличающееся от прежнего. Никакой ответственности за нераспространение или отказ распространять социальную рекламу так и не появилось, так что рассчитывать на изменение фактического положения дел не приходится.
Столь же разочаровывающими в новом законе оказались положения о спонсорстве.
Хотя в определении спонсора и изъято существовавшее прежде обязательное условие спонсорства -- распространение спонсируемым лицом рекламы о спонсоре, его товарах -- в закон добавлено понятие "спонсорской рекламы" (т.е. рекламы, распространяемой на условии обязательного упоминания в ней об определённом лице как о спонсоре). Такая реклама не подлежит некоторым ограничениям, существующим для другой рекламы, что неизбежно приведёт к "переквалификации" рекламодателей в спонсоров в тех случаях, когда рекламу необходимо разместить, например, в религиозных передачах и передачах, продолжительностью менее 15 минут. Это противоречит признанному в европейской практике запрету спонсору поощрять в спонсируемых программах продажу, покупку или аренду товаров или услуг спонсора или третьих лиц, в особенности посредством специальных содействующих их реализации упоминаний об этих товарах или услугах в таких программах. Что любопытно, запрет таких упоминаний в нашем законе о рекламе есть, но он распространяется только на всё ту же социальную рекламу.
Объем рекламы в эфире
На телевидении закон также сокращает общий объём рекламного времени с 20 до 15 процентов в сутки (в радиопрограммах сохраняется прежняя квота в 20 процентов). Ограничение в 15 процентов рекламы и телеторговли в сутки является более строгим, чем в Европе (там существует квота в 20 процентов).
С 1 января 2008 года до 15 процентов сокращается объём телерекламы в час (пока ограничения в час не установлены). Сочетание этих норм означает, что ещё два года в прайм-тайм можно размещать сколько угодно рекламы, при условии, что с учетом низкого объёма рекламы в другое время её общий объём не превысит 15 процентов в сутки. Начиная же с 2008 года максимальный объём телерекламы снизится и не будет превышать 9 минут в час. Эти ограничения включают телемагазины, но не распространяется на "информацию о телепередачах", которые будут транслироваться по тому же каналу.
Закон установил и минимальный объём рекламы для специализированных (т.е. рекламных) радио- и телерадиопрограмм в восемьдесят процентов в сутки. Что делать тем программам, которые хотели бы выбрать для себя объём рекламы между 15 и 80 процентами, непонятно -- закон возможность их существования просто исключает.
Закон впервые недвусмысленно указывает, что при определении предельного объёма телевизионной рекламы следует учитывать рекламу способом "бегущей строки". Такая реклама в больших объёмах традиционно распространена на региональных каналах, так что нововведение безусловно нанесёт сильный удар по финансовым возможностям местного телевидения.
Новый закон вновь упустил возможность регулирования телеторговых сообщений (т.н. "телемагазинов"), в нём, например, не указывается возможный максимум такой рекламы в общем объёме рекламных блоков.
Ни это упущение, ни некоторые иные положения нового закона никак не соотносятся с основными для рекламного процесса в Европе актами -- Конвенцией о трансграничном телевидении и Директивой "Телевидение без границ". Учитывая нарастающий процесс интернационализации рекламы в связи с глобализацией рынка товаров (в том числе рынка телепрограмм и рынка форматов программ), нельзя не отметить как этот досадный промах разработчиков законопроекта, так и вытекающую из этого недолговечность самого закона: реалии надгосударственных тенденций неизбежно заставят привести его в соответствие с общеевропейскими требованиями.
Новое требование к печатным СМИ
Периодическим печатным изданиям, в которых объём рекламы превышает 40 процентов одного номера, предстоит теперь указывать о рекламной специализации журнала или газеты на обложке и в своих выходных данных. Таким образом, некоторые не слишком похожие на рекламные журналы, такие как русское издание французского журнала для женщин "Элль" (Elle), лишь в прошлом году перерегистрировавшееся как рекламное в связи с превышением 40-процентного барьера, будут вынуждены печатать на обложке слова "рекламное издание", что вряд ли будет способствовать повышению их популярности.
Ограничения на рекламу отдельных товаров
Закон распространяет требования, ограничения и запреты рекламы товаров на так называемую "зонтичную" или "завуалированную" рекламу, т.е. на рекламу средств индивидуализации таких товаров, их изготовителей или продавцов. Речь здесь идёт, например, о рекламе спиртных напитков под видом питьевой воды или рекламе табачных изделий под видом марки одежды. Такая реклама отныне признаётся недобросовестной и недопустимой. До последнего времени антимонопольный орган был вынужден организовывать социологические опросы, чтобы подтвердить своё суждение о том, что потребители ассоциируют такую рекламу с товарами, реклама которых ограничена или запрещена.
Закон подтвердил возможность рекламы алкогольной продукции на первой и последней полосах газет, а также на первой и последней страницах и обложках журналов. В нём впервые указано, что реклама алкогольной продукции (наряду с рекламой табачных изделий и пива) в каждом случае должна сопровождаться предупреждением о вреде её чрезмерного потребления, причем такому предупреждению теперь должно быть отведено не менее чем десять процентов рекламной площади. При этом требования, предъявляемые к рекламе табака и табачных изделий, распространяются и на рекламу разнообразных курительных принадлежностей, в том числе зажигалок.
Как и ранее, в теле- и радиопрограммах запрещена реклама алкогольных напитков. Реклама пива и напитков, изготавливаемых на его основе, разрешена только с 22 до 7 часов по ТВ и с 24 до 9 часов местного времени по радио.
Значительно расширен круг требований, предъявляемых к рекламе лекарственных средств, медицинской техники, изделий медицинского назначения и медицинских услуг. В частности, такая реклама, адресованная неограниченном кругу потребителей, не должна содержать образов медицинских работников, дающих рекомендации к применению, создавать впечатления ненужности обращения к врачу, способствовать созданию у здорового человека впечатления о необходимости применения лекарственного препарата. Заметим, что это ограничение по непонятной причине не распространяется на образы ветеринаров и препараты для лечения животных.
Кроме того, реклама лекарственных средств, медицинских услуг и медицинской техники отныне должна сопровождаться предупреждением о противопоказаниях к применению препарата, о необходимости ознакомления с инструкцией или получения консультации у специалиста.
Законом впервые вводятся специальные требования, предъявляемые к рекламе биологически активных добавок (БАД) и детского питания. Поскольку зачастую реклама БАД создает у потребителей искажённое представление о возможном излечении заболеваний, закон, в частности, не допускает включение в рекламное сообщение положений, создающих впечатление, что пищевая добавка является лекарственным средством или обладает лечебными свойствами, и ссылок на конкретные случаи излечения заболеваний. В отношении рекламы детского питания проект содержит норму, запрещающую представлять детское питание в качестве полноценной замены грудному вскармливанию.
Закон о рекламе подтверждает установленные прошлогодней поправкой специальные требования, предъявляемые к рекламе лотерей, игр и пари, мест проведения и организаторов таких игр. Он значительно детализирует требования к рекламе банковских, страховых и иных финансовых услуг, в том числе связанных с привлечением денежных средств физических лиц для строительства жилья. В закон впервые введены серьезные ограничения по рекламе услуг по заключению договоров ренты, в том числе договоров пожизненного содержания с иждивением.
Послабления в законе
В новом законе изъят запрет "заведомо ложной" рекламы, что представляется логичным, так как такой запрет после отмены соответствующей ему статьи Уголовного кодекса РФ (ст.182) был "мёртвой" нормой прежнего закона о рекламе.
Изъято требование указывать номер лицензии, а также наименование органа, выдавшего эту лицензию, если деятельность рекламодателя подлежит лицензированию. Реклама товаров, подлежащих обязательной сертификации, также более не должна сопровождаться пометкой "подлежит обязательной сертификации".
Отсутствует запрет и на рекламу, которая может побуждать граждан к агрессии, возбуждать панику, а также побуждать к опасным действиям, способным нанести вред здоровью физических лиц или угрожающим их безопасности.
В законе снят эффективно действовавший ранее запрет на использование образов несовершеннолетних в рекламе, не относящейся к товарам для детей (кроме рекламы алкоголя, табака и оружия). Существовавший запрет позволял не злоупотреблять отсутствием у детей критического восприятия сообщений средств массовой информации, отсутствием у подростков жизненного опыта. Теперь столь привлекательные для каждого рекламопроизводителя образы можно использовать и в рекламе потенциально опасных для детей товаров.
В отличие от прежнего закона о рекламе снято ограничение прерывать рекламой радиопостановки и художественные фильмы чаще, чем через каждые 15 минут (в Европе существует общий запрет прерывать художественные фильмы чаще, чем раз в 45 минут).
Впервые также разрешено прерывать рекламой детские и образовательные программы, продолжительностью свыше 15 минут; предполагается, что это нововведение будет стимулировать производство и закупку таких программ для телепоказа и радиоэфира. Другое дело, что такой подход вряд ли будет способствовать укреплению усвояемости детьми телевизионной информации.
Более логичным представляется другое нововведение: отказ от запрета на распространение одной и той же по содержанию рекламы одного и того же товара более чем два раза в течение часа эфирного времени радио- и телепрограммы на одной частоте вещания -- этот вопрос очевидно должен относиться к сфере саморегулирования.
Из закона также изъято положение, требующее специально получать согласие правообладателей на прерывание принадлежащих им радиопостановок и художественных фильмов.
Институт проблем информационного права обращает особое внимание на то, что ограничения, установленные новым законом в отношении рекламы отдельных видов товаров в телепрограммах, не распространяются на рекламу, распространяемую по телеканалам, доступ к которым осуществляется исключительно на платной основе с применением декодирующих технических устройств. Ранее закон не выделял программы спутникового и кабельного телевидения (большинство из которых предусматривают оплату и установку декодера), а говорил о "телепрограммах" вообще. В результате следует ожидать появления рекламы алкогольных напитков, пива, табачных изделий, лекарственных средств, азартных игр и т.п. на кабельных и спутниковых телеканалах. Рекламодатели этих товаров получают доступ к наиболее состоятельной части городского населения, самому лакомому сегменту рынка. Кому принесет это пользу, кроме самих компаний платного ТВ, остаётся невыясненным.
На наш взгляд, создание единообразного регулирования рекламы в одном федеральном законе является главным достоинством только что принятого акта.
Главным же недостатком закона следует признать противоречие ряда его норм международным соглашениям о рекламной деятельности, как подписанным Российской Федерацией, так и готовящимся к подписанию.
Время покажет эффективность и пользу для общества новых ограничений рекламного рынка. Но уже сегодня нельзя не заметить сомнительность некоторых нововведений и малообъяснимый характер изъянов Федерального закона "О рекламе".
